En busca de razones para el optimismo (Discusión sobre financiación en la antesala de la Cumbre Brasil 92)
Por: Revista ECO-LOGICA. Política, medio ambiente, cultura | Febrero 1992
Enorme expectativa ha generado la cuarta reunión preparatoria de la Cumbre de Medio Ambiente y Desarrollo Brasil 92, que se celebrará en Nueva York en marzo próximo. El encuentro, conocido como Precom 4, constituye la última oportunidad para asegurar el éxito de la Cumbre de la Tierra, cuyo proceso se ha caracterizado por su lentitud, pesadez, pocos resultados concretos y difíciles enfrentamientos entre los países del Norte y del Sur.
Los escollos en los procesos de negociación de la Cumbre de la Tierra no deben adjudicarse exclusivamente a las diferencias Norte – Sur, concepto que desde hace años ha dejado de ser útil para explicar todos los males del planeta. Es necesario reconocer también los intereses disímiles de los países industrializados entre sí, de una parte, y entre los del Sur, de la otra.
Dos buenos ejemplos los constituyen las convenciones sobre Biodiversidad y Cambio Climático: ¿Cuáles son los intereses comunes entre los doce países de la megadiversidad -todos en desarrollo- y aquellos países del Sur, cuya biodiversidad, comparativamente, es muy pobre? ¿Cuáles son los intereses comunes entre los países en desarrollo ricos en combustibles fósiles, decididos a exportarlos y consumirlos, y aquellos países pobres sin tales recursos?
No se debe perder de vista, sin embargo, la gran identificación de los países en desarrollo: la posición unánime de exigir a los países industrializados el reconocimiento de su mayor responsabilidad en las más graves amenazas planetarias y su consecuente responsabilidad de resolverlas. También hay consenso sobre la necesidad de que esas sociedades transformen sus modelos de desarrollo para lograr un desarrollo sustentable en el planeta.
Los intereses disímiles, a su vez, también se presentan entre los países industrializados. Así lo evidencian sus diversas posiciones frente a la necesidad de transferir recursos financieros adicionales a los países del Sur. Y también sobre las dificultades, en términos de competitividad económica, en que se vería E.U. frente a la Comunidad Europea o Japón, si llegara a aceptar los niveles de reducción en la emisión del CO2, que han propuesto algunos países como Alemania.
La Agenda 21
El escenario de Precom 4 ofrece argumentos para contar con algún optimismo. Particularmente en lo referente a la Agenda 21, el plan de acción para lo que resta del siglo y la primera década del XXI, que se espera, sea el mayor logro político de la Cumbre Brasil 92. La Agenda es un instrumento de acción que debe integrar consideraciones de desarrollo y métodos de financiación en todos los documentos-programa. A diferencia de las reuniones preparatorias anteriores, la de Nueva York tendrá el tema del desarrollo como centro de las negociaciones, al igual que su relación con el medio ambiente, especialmente en los países del Sur. (Ver cuadro).
La Agenda 21 se sustentará en los principios consignados en la Declaración de la Tierra que será acordada en la Cumbre de Brasil, como un nuevo código de ética sobre el medio ambiente y el desarrollo sustentable. Se prevé que la Declaración y la Agenda lleguen a ser un documento único.
La Agenda 21 contempla cuatro grandes secciones: I) Dimensión social y económica, II) Conservación de gestión y recursos para el desarrollo, III) Fortalecimiento de los grupos protagonistas y IV) Medios de implementación. Un capítulo especial ha sido preparado para cada uno de los temas sectoriales (sección II), los temas transectoriales (I y IV) y los protagonistas principales (sección III). Las áreas programa especifican las bases para la acción, los objetivos, las actividades y los medios de implementación. El cuadro adjunto resume la compleja estructura, organización y contenido de la Agenda 21.
Basada principalmente en las iniciativas del Grupo de los 77, la Agenda otorga mayor énfasis a la relación entre ambiente y desarrollo, tema que había sido minimizado en las reuniones preparatorias al punto de convertirse en punto de discordia entre los países del Norte y del Sur.
Sin embargo, es obvio que los países industrializados líderes con economías de mercado no se encuentran dispuestos a modificar las premisas básicas de sus modelos de desarrollo, sacrificar sus estilos de vida, o reformar radicalmente las reglas de juego de la economía internacional. Tres aspectos que para muchos constituyen la única salida posible a las encrucijadas ambientales y de desarrollo en que se encuentra el planeta.
Falta sin embargo evaluar los resultados de la reunión de Nueva York, en la cual se debe adelantar la compleja y difícil tarea de acordar, priorizar y examinar cada una de las áreas programa; definir su carácter voluntario u obligatorio para los países que se acojan a la agenda; definir el monto de recursos necesarios para su implementación, y establecer las fuentes de financiación y los compromisos de los países industrializados.
Este último punto parece ser el talón de Aquiles de la reunión de Nueva York, ya que un buen número de países en desarrollo considera que no tiene sentido llegar a acuerdos sobre la Agenda 21, si no hay claridad en el compromiso de los países industrializados con respecto a su financiación.
AGENDA 21
I. Dimensiones Social y Económica 1. Políticas internacionales para acelerar el desarrollo sostenible en los países en desarrollo y políticas domésticas relacionadas 2. Lucha contra la pobreza 3. Cambio de modelos de consumo 4. Dinámica demográfica y sustentabilidad 5. Protección y promoción de condiciones de salud humana 6. Promoción de un modelo sustentable de asentamientos humanos 7. Integración del medio ambiente y desarrollo en los procesos decisorios II. Conservación y Gestión de Recursos para el Desarrollo 1. Protección de la atmósfera 2. Aproximación integral a la planeación y administración de los recursos de la tierra 3. Lucha contra la deforestación 4. Administración de ecosistemas frágiles: Lucha contra la desertificación y la sequía 5. Administración de ecosistemas frágiles: Desarrollo sostenible de los sistemas montañosos 6. Promoción de la agricultura sostenible y el desarrollo rural 7. Conservación de la diversidad biológica 8. Gestión ambientalmente sana de la biotecnología 9. Protección de mares y océanos 10. Protección de la calidad y suministro de recursos de agua fresca 11 .Gestión ambientalmente sana de los químicos tóxicos y prevención del tráfico ¡legal de tóxicos, productos peligrosos y desechos 12.Gestión ambientalmente sana de desechos peligrosos 13.Gestión ambientalmente sana de desechos sólidos 14.Gestión ambientalmente sana y segura de desechos radioactivos III. Proceso de fortalecimiento del papel de los principales grupos 1. Acción global para la mujer dirigida hacia el desarrollo sostenible y 2. Apoyo a la juventud 3. Reconocimiento y fortalecimiento del papel de los habitantes originaríos 4. Organizaciones no gubernamentales: Modelos para el desarrollo sostenible 5. Iniciativa de las autoridades locales para el apoyo de la Agenda 21 6. Fortalecimiento del papel de los sindicatos 7. Negocios e industria 8. La comunidad científica y tecnológica IV. Medios de implementación 1. Recursos y mecanismos financieros* 2. Transferencia de tecnología ambientalmente sana 3. La ciencia dirigida hacia el desarrollo sostenible 4. Promoción de la educación, capacitación y conciencia pública 5. Mecanismos nacionales y cooperación internacional para el mejoramiento de la capacidad de gestión en los países en desarrollo 6. Ordenamiento institucional internacional* 7. Organizaciones regionales 8. Instrumentos legales internacionales y mecanismos* 9. Suministro de datos e información para el desarrollo sostenible 10. Protección *Las áreas programadas serán acordadas en estos casos en PRECOM IV.
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Recursos financieros
¿Quién va a pagar y cómo los costos asociados a los acuerdos de Brasil 92 y en particular los programas que deberán adelantarse en los países en desarrollo? El énfasis de los documentos de Precom 4 está en los recursos adicionales que aportarían los países desarrollados para la cooperación internacional. Sin embargo, muchos afirman que esta es una respuesta incorrecta a una pregunta incorrecta. Que lo que los países en desarrollo deben buscar son negociaciones para transformar el orden económico internacional, mediante la reforma del comercio y las instituciones financieras. Esa ha sido una de las posiciones del Grupo de los 77, defendida en diversos foros durante las últimas décadas y ahora reencauchada en términos de la temática del medio ambiente y el desarrollo: el nuevo orden económico internacional conduciría de alguna manera a un desarrollo sustentable.
Son bien conocidas las virtudes éticas de esta posición, pero también los ínfimos logros alcanzados después de tantos años de exhortaciones. Posición que se enfrenta, además, a las nuevas realidades internacionales donde triunfa el modelo de la economía de mercado, expresado en las políticas de apertura de los países en desarrollo de la órbita occidental. Y también en la transición de la ex Unión Soviética y los países de Europa Oriental hacia aquel modelo, clasificándose a sí mismos como economías en transición para distinguirse de los países altamente industrializados de quienes reclaman ayuda financiera.
EE.UU. y otros países industrializados han adoptado posiciones favorables frente a la utilización de los instrumentos del comercio y el mercado libre como mecanismos para alcanzar la sustentabilidad.
La búsqueda de reformas al comercio y al mercado internacional, especialmente en lo relativo a productos básicos, durante la Cumbre de Brasil 92, apunta también al centro de la discusión en materia financiera: la transferencia de recursos nuevos de los países industrializados a los del Sur mediante título de ayuda, pago a la deuda ecológica, y/o pago de los servicios ambientales ofrecidos por los países del Sur a nivel planetario.
Mientras la mayor parte de los países está de acuerdo en la necesidad de nuevos recursos financieros externos para los países en desarrollo, con el fin de que éstos cubran los costos asociados a la obtención de un desarrollo sustentable, otros países, encabezados por EE.UU., afirman que bastaría con reorientar los flujos financieros ya existentes para la cooperación internacional, retirándolos de programas de desarrollo no sustentable para dedicarlos a programas de desarrollo sustentable.
Esta posición ha dificultado el proceso de negociaciones, pues los países en desarrollo consideran que no es factible acordar la Agenda 21, ni las convenciones sobre biodiversidad y Cambio Climático, si ellas no están avaladas por recursos financieros adicionales.
Además, los países en desarrollo han considerado que una reorientación de los recursos tiene el riesgo de traer apareada nuevas condicionalidades, o la presión de reasignar los recursos hoy existentes a nivel nacional con el fin de cumplir los compromisos que se adquieran en la Conferencia Mundial.
Además de la controversia de los recursos adicionales quedan otros importantes asuntos por resolver: ¿deberá ser la financiación adicional de carácter voluntario u obligatorio? ¿Deberá establecerse una especie de “fondo general verde” diferente al Global Environmental Facility (GEF) para financiar las acciones de la Agenda 21 y diferente de las convenciones, tal como lo han propuesto el Grupo de los 77 y China?
¿La asignación de los recursos se hará mediante los procesos decisorios tipo Banco Mundial, o tendrán estos un carácter más democrático? Detrás de cada uno de estos interrogantes existen muy diversas posiciones, como quedó explícito en la tercera reunión preparatoria de la Cumbre.
Quedaría también por resolver el tema de la financiación, cuyo primer examen incluye una amplia gama de posibilidades: alivio de la deuda, derechos especiales de giro, tasas por utilización de los bienes de patrimonio común, fondo de inversiones privadas, impuesto sobre las emisiones de carbono, permisos de emisión negociables, etc.
Uno de los grandes interrogantes se refiere al monto de los recursos financieros adicionales que estarían dispuestos a transferir los países industrializados hacia los países en desarrollo.
Un reciente estudio del Instituto Mundial de Investigaciones de Economía del Desarrollo (WIDER), estimó que para que los países en desarrollo alcancen una tasa de creci-miento socialmente necesaria se requeriría cada año un incremento sobre los flujos actuales de cooperación que ascendería a los US$60.000.000.000 en el año 2000. Cosa que equivaldría a la duplicación de los niveles de ayuda actuales.
En ese mismo estudio, se estima que sumando las necesidades en materia de protección ambiental a las de crecimiento socialmente necesario, el monto del capital adicional requerido ascendería a otros US $ 60.000.000.000 en 1990, y se ubicaría en US $ 140.000.000.000 en el año 2.000.
Se trata de sumas que desbordan astronómicamente los niveles de ayuda actuales. Los países industrializados estarían reacios a incrementar los recursos en forma sig-nificativa. Menos como consecuencia de que ello sea viable -tal como lo establece el estudio WIDER- y más como fruto de un problema de voluntad política y de prioridades.
La situación se ha complicado aún más en el último año, ya que el monto de los recursos financieros que en el corto y mediano plazo destinarían los países industrializados al medio ambiente se vería disminuido por la prioridad que le otorgan a dirigir una parte considerable de sus excedentes a la reconstrucción económica de las repúblicas de la ex Unión Soviética, así como de Europa Oriental.
Estamos ante una conferencia que se realiza en una coyuntura de la política internacional bien diferente a la existente en el momento de la convocatoria de la UNCED a principios de 1990. En ese entonces, la distención de las relaciones Este-Oeste hizo pensar a muchos que ello tendría como consecuencia la liberación sustancial de recursos que podrían ser dirigidos a resolver los problemas más críticos del medio ambiente y el desarrollo, ya que no existía claridad del desastre económico de la ex Unión Soviética y la consecuente presión que traería sobre los recursos financieros.
Se ha abierto, sin embargo, una luz de optimismo ante la convocatoria hecha por Japón a una reunión de los países industrializados en abril próximo, con el fin de acordar nue-vos recursos. Existe una aparente disposición de Japón de ser uno de los mayores aportantes.
Es probable que en Río de Janeiro los países industrializados acuerden aportar, por una vez, recursos financieros adicionales para los temas sectoriales del medio ambiente y acuerden reorientar algunos de los recursos de cooperación hacia las dimensiones económicas y sociales del desarrollo. Habrá que hacer entonces un cuidadoso escrutinio de las prioridades, dado que se tratará de un típico proceso de asignación de recursos escasos frente a una alta demanda de los mismos.
