Manuel Rodríguez Becerra

En este documento se examina la participación e incidencia del Consejo Nacional de Planeación (CNP)   en la construcción del capítulo ambiental del proyecto del “Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010 – Estado Comunitario Desarrollo para Todos” que debe ser aprobado por el Congreso Nacional en el mes de Mayo de 2007. En particular se presenta la  forma como trabajó el CNP con miras a cumplir con su mandato constitucional de presentar un concepto al gobierno nacional sobre las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo: 2006-2010”, que sirvió a éste para elaborar la versión final del proyecto del Plan que fue presentado al Congreso Nacional en el mes de Febrero de 2007. Se identifican también las principales recomendaciones del CNP sobre política ambiental que fueron acogidas por el Gobierno Nacional, resaltando que un amplio número de ellas se encuentran hoy en el texto de proyecto presentado al Congreso; es un hecho que contrasta con la situación presentada en el año 2003 cuando el Gobierno prácticamente no aceptó ninguna de las recomendaciones hechas por el CNP en relación con el “Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006” no solamente en el campo ambiental sino en general en todos las otras materias. Con el fin de ofrecer un adecuado contexto para entender la construcción del PND 2006-2010, se hace una síntesis de la naturaleza y funciones del Consejo Nacional de Planeación; además se subraya el declive de la política y la institucionalidad ambiental registrado durante el primer mandato del Presidente Álvaro Uribe Vélez, señalando que ese fenómeno comenzó a advertirse desde el proceso mismo de construcción del PND 2002-2006. En el documento no se hace un análisis de los principales contenidos del capítulo ambiental y del lugar que en general el tema ocupa en el PND. Este sólo podrá hacerse una vez el Congreso Nacional lo apruebe  puesto que se espera que, como es tradicional, sea objeto de modificaciones en relación con el proyecto sometido a su consideración por parte del gobierno. 

Naturaleza, conformación y funciones del Consejo Nacional de Planeación

La Constitución Nacional incorporó la concepción de la democracia participativa como uno de sus ejes articuladores fundamentales. Precisamente en su artículo 340 se establece:

“Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá un carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo…. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación….El Consejo Nacional y los consejos territoriales constituyen el Sistema nacional de Planeación.”

De conformidad a la Constitución y la Ley, el Consejo Nacional de Planeación está conformado por representantes de las entidades territoriales (gobernadores departamentales y alcaldes municipales), los pueblos indígenas, las negritudes, las mujeres, los jóvenes, los trabajadores, las cooperativas, los consumidores, los gremios económicos, las universidades, el sector ambiental, las entidades territoriales, el sector educativo y cultural, los pueblos raizales y, los campesinos. Estos representantes son designados por el Presidente de la República de listas que le presentan las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores correspondientes. Son designados por un período de ocho años en forma tal que la mitad de los miembros del Consejo son renovados cada cuatro años.

El sector ambiental cuenta con un representante en el CNP. El autor de este artículo fue designado como tal para el período 2002-2010.

Entre las funciones del Consejo Nacional de Planeación se mencionan:

• Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el Plan Nacional de Desarrollo.
• Conceptuar y formular recomendaciones sobre el Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, su ejecución y los ajustes que se le hagan.
• Promover y apoyar la participación y organización de la sociedad civil en Colombia a través del Sistema Nacional de Planeación.
• Adelantar de manera permanente el seguimiento y evaluación al Plan Nacional de Desarrollo, con participación ciudadana.

El Plan Nacional de Desarrollo de un gobierno reelegido ¿qué ocurrió en el período 2002-2006?

Por primera vez en la historia de Colombia el Congreso de la República se dispone a aprobar el segundo plan nacional de desarrollo presentado por  un mismo Presidente, el doctor Alvaro Uribe Vélez. Por ello para analizar el componente ambiental del plan nacional de desarrollo 2006-2010 es necesario referirse referencia al mismo componente dentro del plan 2002-2006 y,  en forma más general evaluar el estado de la institucionalidad y la política ambiental después de concluido el primer mandato del Presidente Álvaro Uribe. 

Como se ha observado, la política ambiental del Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez en el período 2002-2006 se caracterizó por dos hechos centrales (Rodríguez B, 2007b):

“El debilitamiento sufrido por la primera autoridad ambiental del país, representada en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como por las Corporaciones Autónomas Regionales, situación que a su vez se expresa en un debilitamiento de la política ambiental de Colombia. El papel otorgado a lo ambiental en las políticas de desarrollo caracterizado por  sacrificar la protección del medio ambiente a los objetivos del crecimiento económico de corto plazo. Es una visión que, en últimas, guió la concepción de algunas de las principales políticas adelantas en el período.” 

Estas dos afirmaciones tienen un amplio soporte factual en las presentaciones que en mi calidad de representante del sector ecológico efectué tanto en el Congreso Nacional de Planeación como en el Congreso Nacional Ambiental reunidos a finales del año 2007 (Rodríguez, B, 2007b)[1].

De alguna manera lo ocurrido en el período 2002-2006 fue identificado por el Consejo Nacional de Planeación cuando en el concepto rendido sobre el “Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006”  subrayó el papel marginal que ocupaba el tema de la sostenibilidad ambiental en el plan examinado en su conjunto:

“El documento no asume en forma coherente lo que implica la sostenibilidad ambiental y, por el contrario, con frecuencia lo ambiental aparece como un asunto marginal de la gestión sectorial. En últimas, este hecho expresa una carencia de preocupación estructural por el tema” (CNP, p.55, 2003).

“Al CNP le preocupa la muy inadecuada provisión de recursos presupuéstales para la gestión ambiental. En efecto, el Plan de Inversiones 2003-2006 prevé una asignación total, que corresponde en su integridad al sector central, que implica una reducción aproximada del 50% en relación con lo ejecutado en el período 1999-2002. Esta reducción es la más drástica de las ejecutadas en los diferentes sectores, lo que sería un indicativo de la baja prioridad relativa que le otorga el Gobierno al tema ambiental y, en general, crea interrogantes sobre la capacidad para el cumplimiento de las metas propuestas y del adecuado ejercicio de las funciones propias de la autoridad ambiental que, en últimas, constituye le eje fundamental de la existencias del Sistema Nacional Ambiental” (CNP, p.57, 2006). 

Además, en el concepto se señalaron múltiples falencias y vacíos en el proyecto del Plan en materia ambiental y se subrayó cómo su jerarquía presentaba un declive desde la presentación formal del mismo toda vez que el tema se incorporó como parte integrante de un capítulo general. Esto en contraste con los tres planes anteriores que dedicaron sendos capítulos especializados al tema, tratándolo en forma más comprehensiva.

Pero muy pocas  de las observaciones y recomendaciones efectuadas por el Consejo Nacional de Planeación a las Bases del Plan 2002-2006, incluyendo las correspondientes a la política ambiental, fueron recogidas por el Gobierno Nacional en el Proyecto del Plan que presentó a consideración del Congreso Nacional en Febrero de 2003 (PR, 2003). Se puede afirmar que el Departamento Nacional de Planeación ignoró al Consejo. Fue un hecho que sorprendió a sus miembros toda vez que, por instrucciones del Presidente Alvaro Uribe, la plana mayor del DNP se reunió con el CNP y expresó en forma detallada cuáles ecomendaciones acogía y cuáles no. Pero el documento final de ninguna manera recogió los acuerdos de la mencionada reunión. 

En síntesis, el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 y su implementación ha constituido un alejamiento de la política ambiental que paulatinamente se venía construyendo  desde la expedición de la Constitución de 1991 y de la aprobación de la Ley 99 de 1993 de creación del Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental. Esta situación se expresa tanto en los ámbitos de la institucionalidad y de la política ambiental nacional y regional. Precisamente en relación con Minambiente se ha subrayado (Rodríguez, B., 2007b):  

“En un reciente estudio del británico Henry Mance con el expresivo título “The politics of sustainability: the rise and decline of the colombian Ministry of Environment” (2006a), concluye que la institucionalidad ambiental nacional representada en el MAVDT  sufrió un grave proceso de declive durante el primer período del gobierno del Presidente Uribe, 2002-2006, si se compara con lo sucedido en el período 1993-2002. Observa que a partir de la reforma ambiental realizada durante el Gobierno del Presidente César Gaviria, entre  los gobiernos de los Presidentes Ernesto Samper y Pastrana  se adelantó un proceso  de consolidación de la institucionalidad y  de continuidad en la política ambiental. Subraya que esa consolidación fue restringida como consecuencia de la vulnerabilidad del Ministerio del Ambiente a los cambios en lo político, siendo  este tema una de las conclusiones más relevantes de la tesis de Mance. Según sus propias palabras: “Bajo los gobiernos de Samper y Pastrana, la vulnerabilidad institucional del Ministerio no se manifestó totalmente. Pero, bajo el Presidente Uribe, el cambio ha sido innegable. Con su interpretación del contexto político, se ha explotado la vulnerabilidad del Ministerio para debilitarlo” (Mance, 2006b).  

El Concepto del CNP sobre el Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y su incidencia en materia ambiental 

El Gobierno entregó las “Bases para el Plan de Desarrollo 2006-2010” (DNP, 2006) a consideración del CNP en el mes de Noviembre de 2006. A partir de entonces, el CNP “buscó escuchar la voz de las regiones y del mayor número de organizaciones de la sociedad civil a través del Décimo Congreso Nacional de Planeación Participativa realizado en el municipio de Quimbaya, Quindío, y de 32 foros departamentales, seguidos por 22 foros temáticos sobre diferentes aspectos de interés….Estos foros territoriales y temáticos estuvieron acompañados por funcionarios del Departamento Nacional de Planeación que presentaron la propuesta del Plan y que sirvieron al CNP para recoger diferentes impresiones y planteamientos hechos por diversas organizaciones de la sociedad civil y de los ciudadanos en general” (CNP, 2007).

En el caso del tema ambiental, se realizó una mesa especializada en el marco del Congreso Nacional de Planeación, y un foro temático convocado conjuntamente entre el CNP y el Foro Nacional Ambiental el cual se realizó en la Universidad de los Andes. En este último participaron, además del autor de este artículo  en su calidad de representante del sector ambiental en el CNP, la viceministra del ambiente, Claudia Mora, y el Jean Piero Renzoni, experto del Departamento Nacional de Planeación. Además, las relatorías de las consultas regionales recogieron, entre otras, diversas observaciones sobre el componente ambiental del Plan.

El concepto sobre el Plan del CNP (CNP, 2007) se refirió en particular a cada uno de los capítulos de las “Bases del Plan”: 1. Estado Comunnitario desarrollo para todos; 2. Política de Defensa y seguridad democrática; 3. Reducción de la pobreza y promoción de la equidad; 4. Crecimiento económico; 5. Un mejor estado; 6. Dimensiones transversales; 7. Plan Plurianual de Inversiones. Además se adicionó un capítulo nuevo: “Una gestión ambiental que promueva el desarrollo sostenible” (CNP, 2007, págs. 201-233).  La inclusión de este nuevo capítulo se justificó en la siguiente forma (CNP, 2007, pág. 203.   :

“La ubicación de la parte ambiental dentro del capítulo 6 que corresponde a lo que el proyecto denomina “Dimensiones Transversales del Desarrollo” al lado de temas como equidad de género, economía solidaria, política exterior, juventud, cultura y desarrollo, entre otros, no se considera adecuada. 

Lo anterior, porque el mandato constitucional del artículo 339 ordena que la parte general del Plan contenga las estrategias y orientaciones de la política económica, social y ambiental[2], elevando la dimensión ambiental al mismo nivel conferido a la política económica y social, aspecto que desconoce el proyecto de plan 2007-2010, dado que al tratarlo como un subtema más de los múltiples contenidos en las llamadas Dimensiones Transversales del Desarrollo, no solo desconoce la jerarquía y carácter estructurante que la Constitución misma le otorga a la definición de las estrategias y orientaciones de política ambiental, sino que acaba por relegarlo a un rol marginal.” 

La doctora Eugenia Ponce De León Chaux[3] elaboró el proyecto del capítulo ambiental del concepto contando con la orientación del consejero representante del sector ambiental. El proyecto fue discutido ampliamente por el CNP en su sesión plenaria del 21 de diciembre de 2006, efectuando algunas modificaciones y adiciones. Finalmente la versión final  del Concepto del CNP fue aprobada en su sesión plenaria del 9 de Enero de 2007, incluyendo el nuevo capítulo ambiental.

En el capítulo ambiental, además de hacerse un conjunto de observaciones generales (recuperación de programas, diagnóstico, ubicación y transversalidad, instrumentos) se efectuaron comentarios y recomendaciones específicos sobre cada uno de los apartes de la sección correspondiente a medio ambiente de las Bases del Plan: principios, planificación ambiental en la gestión territorial, gestión integrada del recurso hídrico, conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad, promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles, prevención y control de la degradación ambiental y fortalecimiento y ajuste del sistema nacional ambiental. 

El gobierno aceptó que al tema ambiental se dedicara un capítulo especial que se tituló “Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible”. Es uno de los ochos capítulos del plan, el quinto,  lo cual constituye un gran cambio en relación con el Plan de Desarrollo 2002-2006  en el cual lo ambiental era objeto de una pequeña sección de un capítulo general.

Además de aceptar la inclusión del nuevo capítulo, el Gobierno aceptó otras recomendaciones. Pero de conformidad al coordinador del proyecto del Plan, Daniel Castellanos, el tema ambiental y el tema de agenda interna fueron los campos en los cuales el concepto del CNP tuvo una mayor incidencia[4]. Sería muy extenso referirse aquí a cada una de las recomendaciones que fueron o no incorporadas, así como a su relevancia, un asunto que será materia de un análisis particular. Del caso mencionar algunas materias en las cuales incidió el CNP: la incorporación de la sostenibilidad ambiental y la visión ecosistémica entre los principios orientadores de la gestión ambiental (DNP, 2007, sec. 5.2.2); un mayor énfasis en la protección del medio ambiente marino mediante la inclusión de la sección “Gestión integral de costas y mares” (DNP, 2007, pág. 345); la formulación de políticas específicas para las regiones Amazónica y del Pacífico; y el fortalecimiento de la capacidad para la incorporación de los criterios ambientales en las políticas sectoriales, en particular del Departamento Nacional de Planeación.

Sin duda especializar un capítulo en el tema ambiental y aceptar, entre otras, las recomendaciones mencionadas fue una positiva respuesta del gobierno al concepto que sobre el particular efectuara el CNP. Como se ha dicho (Rodríguez B., 2007b):

“si nos imaginásemos en el año 2010  un escenario caracterizado por el pleno cumplimiento del Plan de Desarrollo en su parte ambiental, es decir en sus seis componentes y estrategias con todas las implicaciones que ellos conllevan, constataríamos que  la protección ambiental habría mejorado en forma sustantiva durante el segundo mandato del Presidente.

¿Se trata acaso de un cambio de rumbo? ¿Nos está diciendo el Plan 2006-2010 que lo ocurrido con la política ambiental durante el primer mandato del gobierno de Uribe no se ha eregido en una tendencia inmodificable y que podría tratarse de un asunto coyuntural?  Lo cierto es que la corrección del camino tomado durante lo últimos cuatro años requeriría una gran dosis de voluntad política.

En primer término es imperativo que el país vuelva a contar con un Ministerio del Medio Ambiente y un Ministro del Medio Ambiente. O en otras palabras resulta indispensable separar las funciones de vivienda del MAVDT para dejar a este como un ente especializado en lo ambiental. Ya se ha probado suficientemente lo inconveniente que resultó esta mezcla. Habría que evaluar también si se mantienen, o no,  las funciones de agua potable y saneamiento básico en el Ministerio, y en caso de que se mantengan fijar una estructura adecuada para ejercerlas sin detrimento de las que son propias de la autoridad ambiental.

En síntesis, se requiere  fortalecer en forma sustantiva la autoridad ambiental nacional, pues no es dable un cambio de rumbo de la política con la debilidad que hoy acusa en relación con su estructura, así como en relación con sus recursos humanos, técnicos y financieros…. Se requeriría también como telón de fondo un cambio de visión sobre el lugar que ocupa el medio ambiente en el desarrollo. Este último es un propósito que sólo sería dable a partir de un intenso proceso de concertación pública liderado por el alto gobierno en el cual a partir de los mandatos constitucionales y legales sobre la protección ambiental y el desarrollo sostenible se acuerden los planes, programas y estrategias requeridos para dirigirnos hacia una sociedad que viva dentro de los límites impuestos por el medio ambiente.”

Manuel Rodríguez
Publicado en: Boletín Ecofondo, Bogotá, Mayo  2007,  pág. 36-43

BIBLIOGRAFÍA 

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Mance, Henry. 2006a. “The politics of sustainability: the rise and decline of the Colombian ministry of environment”, Thesis submitted in partial fulfillment of the requirements for the Degree of Master of Philosophy in Development Studies at the University of Oxford, International Development Centre, Queen Elizabeth House, Oxford University. 

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———. 2006. “Fortalecimiento y debilitamiento del Ministerio del Ambiente y la Política Ambiental Colombiana: 1990-2006”. CEREC y GTZ (Editores), Trilogía Incompleta, Medio Ambiente, Desarrollo y Paz.  Bogotá: GTZ, Minambiente, y Cooperación a la República de Colombia de la República Federal Alemana. 

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[1] Estas intervenciones fueron efectuadas en las sesiones inaugurales del Congreso Nacional de Planeación, Quimbaya, Quindío, 23-25 Noviembre, 2006, y del Tercer Congreso Nacional Ambiental, Bogotá, D.C., 28-29 Noviembre, 2006. Posteriormente fueron recogidas en el artículo “Hacia la Insostenibilidad ambiental. Un balance de la política ambiental 2002-2006” publicado por la Universidad de los Andes (Rodríguez Becerra, 2007b). Constituye una versión modificada del artículo que fue incorporado en las memorias del III Congreso Nacional Ambiental (Rodríguez B., 2007a). Algunos de sus planteamientos comenzaron a concebirse y construirse para un artículo publicado en el libro que recoge las actividades de la GTZ en materia de protección ambiental durante cuarenta años de labores en Colombia (Rodríguez B., 2006a) 

[2]En el mismo sentido se pronuncia la Ley 152 de 1994: “Artículo 5. Contenido de la parte general del plan. La parte general del plan contendrá lo siguiente: c) Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido.” 

[3] Profesora de la Universidad Externado de Colombia 

[4] Intervención del doctor Daniel Castellanos en el Consejo Nacional de Planeación, tercera reunión plenaria de 2007.