La política ambiental del gobierno Samper
Por: Manuel Rodríguez Becerra | 30 de enero 1995
Publicado en: Revista Estrategia económica y financiera.
Fortalecer las instituciones del sector ambiental es el mayor reto de la administración Samper. Seriedad, alta competencia técnica, transparencia, son algunas de las características que debe tener el sector. O sea, fuera con el clientelismo!
El pasado 22 de diciembre el Consejo Nacional de Política Económica y Social aprobó la política ambiental para el cuatrienio, cuya formulación estuvo liderada por la ministra Cecilia López Montano. Se trata, de una ampliación y complementación del capítulo “El Desarrollo Sostenible”, contenido en “El Salto Social: Bases para el Plan Nacional de Desarrollo: 1994-1998”. Un hecho de no poco significado si se tiene en cuenta que estos documentos se han elaborado de acuerdo a los mandatos de la Carta Política de 1991, denominada por muchos como la Constitución Verde, y la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se crean el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional del Ambiente (SINA) y se introducen reformas e innovaciones a la normatividad ambiental en áreas críticas.
En la política ambiental contenida en los dos mencionados documentos se utiliza como concepción el denominado desarrollo humano sostenible que “en un sentido integral de-termina la necesidad de incorporar consideraciones ambientales en todas las acciones de desarrollo para garantizar el derecho de las generaciones presentes y futuras a un ambiente sano”.
Algunos se preguntarán cuál es la diferencia entre el desarrollo sostenible, que consagra la Constitución y define la Ley 99 de 1993, y el desarrollo humano sostenible que la ministra y sus colaboradores vienen anunciando desde la iniciación del nuevo gobierno. A mi entender no existe ninguna diferencia. No puede haberla si se recuerda que la Ley 99 entiende por desarrollo sostenible “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las futuras generaciones a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”. Es decir, el factor humano está en el corazón mismo de la concepción del desarrollo sostenible consagrada en la mencionada Ley 99, que define además que el desarrollo económico y social del país se guiará por los 27 principios de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo.
Pero lo anterior no debe hacernos perder de vista la legitimidad que para fines políticos puede tener el empaquetar con papel y cinta nuevos una concepción como la de desarrollo sostenible que, si bien por su edad no es muy añeja, ha sido sometida a todo tipo de usos y abusos, en su corto periplo de vida. Porque hasta los más insignes depredadores a nivel nacional e internacional lo hacen hoy a nombre del desarrollo sostenible. (Para la muestra: las afirmaciones de altos funcionarios del Ministerio de Transporte acerca de la necesidad de construir la carretera del Tapón del Darién como garantía para su desarrollo sostenible, que exige la conservación de sus recursos naturales).
Después de esta larga pero necesaria discusión semántica, entremos en materia. Se intenta establecer una política acorde con las enormes obligaciones que el nuevo orden institucional y legal le otorga al Estado y a la sociedad civil en materia de la gestión ambiental, con la responsabilidad multisectorial por el cumplimiento de esas obligaciones y con la descentralización prevista para su ejecución a través de las corporaciones regionales y las entidades territoriales. Por eso desfilan no solamente las necesarias políticas de administrar y preservar los recursos naturales renovables y el medio ambiente (agua, aire, flora y fauna, etc.) por parte del ministerio y sus entidades subordinadas, sino también aquellas que sobre su uso sostenible atañen en forma central a los sectores productivos y de servicios, así como a los departamentos y los municipios.
Además a lo largo y ancho del documento aparece la sociedad civil como corresponsable por la ejecución de las políticas, la expresión de un mandato constitucional que refleja la convicción predominante de que si no logramos comprometer a la ciudadanía en la búsqueda de una relación más armónica con su medio, la partida está perdida. O en otras palabras, que el derecho de todo ciudadano a disfrutar de un ambiente sano implica de su parte graves obligaciones.
La política ambiental se agrupa en siete grandes áreas de acción para el mejoramiento ambiental y en cinco áreas de acciones instrumentales. Algunas de las áreas han sido bautizadas con títulos expresivos de sus objetivos básicos, una estrategia que facilitará la difusión de la política. Como áreas de acción se establecen: protección de ecosistemas estratégicos; mejor agua; más bosques; mejores ciudades; hacia una política poblacional, y hacia una producción más limpia. Y como acciones instrumentales: educación y concientización ambiental; fortalecimiento y puesta en marcha del Sistema Nacional del Ambiente; Sistema de Información e Investigación Ambiental; planificación y ordenamiento ambiental del territorio y cooperación global. Al subrayar la imprescindible intervención estatal en la gestión ambiental, señala el desarrollo y la aplicación que el gobierno se propone dar a los cinco instrumentos básicos previstos para el efecto por la ley, instrumentos que encontramos reflejados en las políticas definidas para las áreas mencionadas: mecanismos de regulación directa (estándares de calidad ambiental, de concentraciones en residuos y tecnológicos, medidas coercitivas); mecanismos administrativos (licencias ambientales y permisos para aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente); instrumentos económicos y proyectos de inversión para la conservación y recuperación de los recursos naturales renovables.
Se hace un gran esfuerzo para establecer prioridades. La protección de los ecosistemas estratégicos se constituye en una forma práctica para definirlas. Se trata de identificar y de i actuar en aquellos que deben ser protegidos a toda costa porque son el corazón del funcionamiento de la economía del país (vgr: los ecosistemas vitales para nuestras hidroeléctricas y acueductos, o para la producción agrícola) o porque son críticos para la conservación de la biodiversidad. Para este último propósito, los parques naturales nacionales, con la promoción de las reservas privadas, son la prioridad; se propone también fomentar la investigación en biotecnología y el uso sustentable de la biodiversidad, así como definir la reglamentación del acceso a los recursos genéticos del país y de la propiedad intelectual de los desarrollos que se hagan con base en ella, una urgencia nacional y un compromiso internacional, adquirido con la Convención de la Biodiversidad.
Mejor agua significa ante todo proteger las cuencas que proveen a los acueductos municipales, en particular las zonas de páramo y subpáramo, hoy gravemente amenazadas. Y en el objetivo de contar con más bosques se fijan las metas de reforestar 160.000 hectáreas en plantaciones de carácter productor-protector, y un mínimo de 20.000 hectáreas de bosques de carácter protector, y de definir nuevos esquemas de permisos de aprovechamiento del bosque natural, y en general de administración y protección de nuestras reservas forestales, que sustituyan los que tan poco éxito han demostrado hasta el presente. En la lucha contra la deforestación, se plantea el establecimiento de las reservas campesinas como una de las estrategias básicas para estabilizar los frentes colonizadores, una meta que a su vez tiene un gran significado social.
Para ofrecer unas mejores ciudades se pretende adelantar una ambiciosa lucha contra la contaminación concentrando las acciones en los grandes centros urbanos, y buscando mejores formas de disposición de desechos en todo el territorio.
En producción más limpia se plantean objetivos y programas prioritarios para los sectores energético, minero, transporte, industrial, agrícola, pesquero, minas, petróleos, comercio exterior, salud y turismo. Precisamente en esta sección, el documento Conpes subsana en buena medida una de las mayores debilidades de las “Bases para el Plan de Desarrollo. El Salto Social”: la incorporación de la cuestión ambiental en los capítulos diferentes al especializado en la materia. Porque si de lo que se trata es de buscar el desarrollo sostenible, tal como la Constitución del 91 lo ordena y el Plan lo anuncia, se hubiese requerido la incorporación de metas y programas concretos, acordes con tan ambicioso cometido, en cada uno de los capítulos y secciones que hacen referencia a los diversos sectores de actividad. Pero mientras en algunos se incorpora en forma muy razonable (vgr: minas y energía, agricultura) en otros brilla por su ausencia, siendo los más notables: salud, educación, infraestructura para la productividad (vial, férrea, aérea y portuaria), políticas de modernización industrial y comercio exterior, sectores que incorpora el documento Conpes de Política Ambiental. Habrá que comprometer ahora a los ministerios correspondientes para que asuman las responsabilidades que se les confiere.
El mayor acento en educación se hará en la capacitación de multiplicadores para la concientización y la gestión ambiental: 5000 docentes, 3000 extensionistas, 1650 profesionales universitarios del ministerio y entidades subordinadas, y 800 alcaldes, y se adelantarán campañas masivas para la divulgación de valores ambientales. Para la planificación y el ordenamiento ambiental se hará uso intensivo de los estudios de impacto ambiental y del diagnóstico ambiental de alternativas, dos poderosos instrumentos previstos en la ley y se dará especial atención a la zonificación ambiental de regiones particularmente vulnerables como el Pacífico.
El intento de establecer unas claras prioridades para la gestión ambiental es una de las mayores virtudes del plan. Porque es evidente que el país no cuenta con la capacidad financiera, técnica y operativa necesaria para afrontar de inmediato todos y cada uno de sus problemas ambientales, ni muchas veces con la información, la tecnología u otras condiciones políticas, sociales o culturales requeridas para el efecto. Además se reconoce la gradualidad en la puesta en marcha de muchas de las políticas y las acciones asociadas. Así por ejemplo, las restauraciones de las ciénagas de Santa Marta y de Palagua o de los humedales de la Sabana de Bogotá, iniciadas en el pasado gobierno, tomarán varias décadas, siendo aún incierto su grado de recuperación. O las reestructuraciones requeridas por muchas empresas para llegar a cumplir con la normatividad ambiental tomarán varios años, ante las exigencias financieras y/o las dificultades tecnológicas.
El costo de la política ambiental asciende a $ 1.1 billones, que en un 52% corresponden a rentas administradas por las corporaciones regionales; son los recursos provenientes de las transferencias del sector eléctrico, el porcentaje al impuesto predial, las tasas de uso, retributivas y compensatorias, etc., todos ellos previstos en la Ley 99, con lo cual se está demostrando sus poderosas virtudes. El otro 48% corresponde a recursos del presupuesto nacional, de los cuales $160.000 millones corresponden a los créditos del BID y del Banco Mundial, contratados por el pasado gobierno.
Si bien el plan reconoce el fortalecimiento institucional como una de las áreas instrumentales, es necesario subrayar que quizá el mayor reto enfrentado por este gobierno será justamente el de consolidar y poner en marcha el Ministerio del Medio Ambiente y sus 43 organizaciones subordinadas: 34 corporaciones regionales, cinco institutos de investigación y cuatro entes para la gestión ambiental de nuestras cuatro grandes ciudades. Tiene el presente gobierno la oportunidad única de establecer unas organizaciones eficaces, eficientes, con alta competencia técnica, transparentes, amables y ágiles con sus usuarios. Son metas posibles que requieren de una gran dosis de creatividad, voluntad política y trabajo sistemático. El grado de éxito de los ambiciosos programas propuestos en el plan del gobierno Samper, así como la calidad de la gestión ambiental de Colombia en el largo plazo, dependerán en forma crítica de la seriedad con que se monte el gran aparato institucional y se concreten las demás previsiones incorporadas en la ley 99 de 1993 para detener y echar atrás los graves procesos de deterioro ambiental que enfrenta nuestro país.