Billonario presupuesto para el medio ambiente: inequidad regional y riesgos de despilfarro
Por: Manuel Rodríguez Becerra | 01 de abril 1995
Publicado en: Revista Estrategia económica y financiera.
Son más de 500 mil millones de pesos. Gobierno y sociedad civil deben vigilar su utilización. Con todo, 12 corporaciones regionales tendrán insignificantes recursos. Así el Salto Social cojea en buena parte del país.
Se ha anunciado con timbales y platillos que la inversión pública para la gestión ambiental ascenderá para el cuatrienio a 1.2 billones de pesos, lo que significa un aumento de 0.1% del PIB en 1994 al 0.57% en 1995. Ello sin duda alguna constituye una buena noticia, pues se concreta así la visión según la cual no bastaba con el establecimiento del Ministerio del Medio Ambiente y la reestructuración o creación de las 44 entidades que le están subordinadas -34 corporaciones regionales, cuatro entes para la gestión ambiental en Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, y cinco institutos de investigación-, sino que se requería, también, de nuevos recursos de inversión, con el fin de adelantar los urgentes programas de restauración y protección de nuestros recursos naturales renovables. Del presupuesto previsto, $505 mil millones corresponden a recursos del presupuesto nacional, incluidos $180 mil millones de los créditos contratados con el BID y el Banco Mundial, y $64 mil millones de cooperación técnica internacional, créditos y donaciones obtenidos por el gobierno anterior. Y aproximadamente $657 mil millones hacen parte de las rentas administradas por las corporaciones regionales y las entidades territoriales. Esta última cifra corresponde en un 75% a recursos otorgados por mandato de la Constitución de 1991, y de la ley 99 de 1993 mediante la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente. Nos referimos aquí a los provenientes del porcentaje sobre los recaudos del impuesto predial, de las transferencias del sector eléctrico y del Fondo Nacional de Regalías.
La destinación ambiental del Fondo de Regalías
La Constitución dispuso la destinación obligatoria de una parte del Fondo Nacional de Regalías a las entidades territoriales para que los dediquen a la preservación del medio ambiente. A su vez, la leyes de Regalías y de creación del Ministerio del Medio Ambiente establecieron que el 22% del Fondo se orientará al campo ambiental, precisando las prioridades para la utilización de estos recursos, a los cuales tendrán acceso las entidades territoriales mediante la presentación de proyectos específicos que deben contar con el concepto previo de las corporaciones regionales en cuya jurisdicción están ubicadas. Las prioridades se señalan, en unos casos, en relación con las entidades territoriales clasificadas con diversos criterios (vgr.: los municipios con fábricas cementeras, con siderúrgicas, con refinerías de crudo y establecimientos petroquímicos; los municipios de la jurisdicción de las 15 corporaciones autónomas regionales de meno-res ingresos totales; los municipios ubicados en la Amazonia, el Chocó y San Andrés). Y en otros casos se indican los programas específicos (vgr.: descontaminación de los puertos de Buenaventura y Tumaco, del Río Bogotá y de la Ciénaga Grande de Lorica; la protección del macizo colombiano y del Parque Natural de los Nevados). Es evidente que los recursos se atomizaron en multitud de áreas, como producto de la dinámica parlamentaria, con lo cual se renunció a la posibilidad de concentrarlos en la financiación de proyectos de gran envergadura. Pero es también evidente que su destinación obedece a asuntos prioritarios en la agenda ambiental del país.
Recursos del impuesto predial
Si bien el porcentaje del impuesto al predial y las transferencias del sector eléctrico ya estaban, de tiempo atrás, en el escenario de la gestión ambiental, las nuevas disposiciones constitucionales y legales, aumentaron en forma sustantiva su cobertura y monto. Una sobretasa al impuesto predial se estableció en las leyes de creación de las 18 corporaciones creadas paulatinamente entre 1954 y 1989, entidades que, en su mayor parte, fueron fundadas como entes para el desarrollo regional, pudiendo destinar los recursos del predial a sus diversos propósitos, que incluían tanto la construcción de infraestructura, como la administración y protección de los recursos naturales renovables.
La nueva Constitución, tomando como base la experiencia ganada, definió que un porcentaje de los tributos del gravamen a la propiedad inmueble estarían destinados a «las entidades encargadas del manejo y conservación de los recursos naturales renovables de acuerdo con los planes de desarrollo
de los municipios del área de su jurisdicción», y la Ley 99 del 93 señaló a las corporaciones regionales, y las organizaciones para Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, como los entes especializados en la gestión ambiental, excluyendo la posibilidad de que éstas se dediquen a otros menesteres, como en el pasado. Lo que además significa que es un recurso nuevo para las regiones que anteriormente estaban en la jurisdicción del Inderena, que la tenía sobre el 65% del territorio nacional y que nunca contó con esas rentas.
Transferencias del sector eléctrico
La destinación de recursos del sector eléctrico para la gestión ambiental se remonta a 1981 cuando la ley 56 estableció que las entidades propietarias de plantas de energía eléctrica con capacidad instalada mayor a 10.000 kw deberían destinar el 4% del valor de las ventas de energía, liquidadas a la tarifa de ventas en bloque, para inversión, por partes iguales, en protección del medio ambiente y programas de electrificación rural. A los recursos para la gestión ambiental, en el caso de las hidroeléctricas, se les dio como destinación específica la protección de las cuencas hidrográficas vinculadas a su operación, y de su ejecución, así como de la de aquellos correspondientes a la electrificación rural, se responsabilizó a las empresas propietarias de las centrales eléctricas. Pero pronto vendría una excepción, Cornare, cuya ley de creación la previó como ente ejecutor de los recursos correspondientes a los proyectos hidroeléctricos y embalses de Guatapé y El Peñol, para lo cual se le dio jurisdicción en los 56 municipios afectados por los proyectos.
Este último es, quizá, el mayor antecedente para que en la Ley 99 de 1993, se hubiesen previsto a las corporaciones regionales, como ejecutoras de estos recursos, excluyendo a las compañías eléctricas de esta responsabilidad. Un hecho que fue motivado por la percepción existente de que éstas no hicieron el mejor uso de ellos, aunque la tradición parece exceptuar de esta afirmación general al ISA y a las Empresas Públicas de Medellín. Infortunadamente no existe una evaluación que permita saber cuál fue el desempeño de cada una de las electrificadoras del país en relación con su inversión. Pero lo cierto es que en el pasado apagón nacional, se arguyó como una de sus principales causas la gran deforestación de las cuencas hidrográficas que alimentan los embalses de nuestras hidroeléctricas. Una situación que no sólo motivó el traslado de la responsabilidad por la protección de estas cuencas a las corporaciones y a los municipios, sino también el incremento de los recursos para tal fin.
Así, la Ley 99 prevé una transferencia del sector eléctrico equivalente al 6% de las ventas brutas de energía, que deberán repartirse por partes iguales entre las corporaciones regionales y los municipios donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse de los proyectos hidroeléctricos. Las primeras deben invertir esos recursos en la protección de la cuenca y los segundos deben destinarlos prioritariamente a proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. A su vez, las termoeléctricas deben transferir el 4.0%, el 2.5% para la corporación autónoma regional del área donde está ubicada la planta y el 1.5% para el municipio correspondiente, recursos también destinados a la protección ambiental.
Cuidado con el despilfarro
Los recursos procedentes del predial, del sector eléctrico y del Fondo de Regalías son muy significativos: para el cuatrienio ascienden a $150 mil millones, $151 mil millones, y $159 mil millones respectivamente. Y por ello, bien ameritarían un monitoreo especial en relación con la eficacia y la eficiencia con que se utilicen, no sólo por parte de los entes estatales que tienen la responsabilidad legal de hacerlo, como es, en primer término, el Ministerio del Medio Ambiente, sino también por parte de la sociedad civil. Sería grotesco que en unos años se llegare a decir, por ejemplo, que un nuevo apagón nacional se originó en el despilfarro por parte de las corporaciones de los recursos de transferencia del sector eléctrico.
Que ello no ocurra dependerá fundamentalmente de la seriedad con la cual se monten las 16 nuevas corporaciones y se reestructuren las 18 existentes. Un propósito en el cual las organizaciones no gubernamentales del medio ambiente y el sector productivo tienen una enorme responsabilidad, a través del ejercicio pleno de los mecanismos de participación previstos por la ley, que incluye cuatro representantes en las juntas directivas de las corporaciones regionales, y que les torna, por consiguiente, en responsables directos de la orientación y eficiencia de estas entidades.
Inequidad regional, deterioro ambiental y pobreza
Pero los recursos procedentes del predial y del sector eléctrico se encuentran altamente concentrados en los entes ambientales de las cuatro grandes ciudades y en 12 corporaciones regionales. Y 22 corporaciones regionales, no cuentan, o cuentan muy poco, con este tipo de recursos. Es una situación que se relaciona con la naturaleza misma de sus fuentes, y que se trató de corregir, desde el pasado gobierno, con diferentes estrategias, entre ellas: la definición de prioridades del componente ambiental del Fondo Nacional de Regalías en favor de las entidades territoriales más pobres, el crédito con el Banco Mundial orientado prioritariamente a la región del Pacífico, y diferentes programas de cooperación internacional. El actual gobierno dispone, además del Fondo Nacional del Medio Ambiente que, en su primera etapa, dispondrá con recursos provenientes del crédito del BID, y que podría dirigir prioritariamente a las corporaciones más pobres.
Pero lo anterior no basta. Y por ello resulta muy preocupante ver cómo, en el presupuesto 1995-1998, 12 corporaciones, que prácticamente no cuentan con rentas propias, dispondrán con insignificantes recursos para la inversión, un gravísimo hecho ya que coinciden con las regiones donde se ubica la mayor oferta ambiental del país -vgr.: la Amazonia, el Chocó, la Sierra de la Macarena, la Sierra Nevada de Santa Marta, La Mojana, y San Andrés y Providencia. O porque tienen la responsabilidad sobre regiones que acusan un grave deterioro ambiental -vgr.: Boyacá y Santander. Lo que significa que el Salto Social está cojeando en una buena parte del territorio nacional, puesto que, como bien sabemos, el deterioro ambiental es causa y secuela de la pobreza.
Se entiende que los presupuestos de inversión para esas corporaciones sea modesto para los años 1995 y 1996, cuando estarán en proceso de montaje o de reestructuración, y, por consiguiente, con una baja capacidad de ejecución. Pero a partir de 1997-1998 deberían registrar unos incrementos sustantivos. De lo contrario se corre el riesgo de perpetuar en esas corporaciones la pobreza franciscana del Inderena, un hecho que tuvo tan negativos impactos ambientales en las últimas dos décadas. Estamos aún a tiempo de corregir una nueva injusticia regional, con deletéreas consecuencias para el patrimonio natural de la nación, una responsabilidad que está, ahora, en manos del Congreso de la República.